積分制能否為流動兒童敲開校門？

名義上，12歲的廣東省中山市申明亭學校六(3)班學生李嘉豪，是一個土生土長的“中山人”，但因父母一直只是中山市的流動人口，過去幾年，李嘉豪能否留在父母身邊就讀公辦初中，始終是這個家庭的一個巨大問號。為了使兒子能安心接受義務教育，李嘉豪的父母曾多次動過舉家遷回江西老家的念頭。 

　　今年6月，這個困擾了李家多年的“老大難”終于畫上了句號：在今年中山市全面推行的流動人口子女積分制入學中，李嘉豪父母的積分排名是107名。這意味著今年秋季，李嘉豪將和中山市沙溪鎮其他149名同樣身份的孩子一起進入公辦初中就讀。

　　與李嘉豪一樣，今年將有9830名流動人口子女分別進入中山市公辦小學一年級和公辦初中一年級就讀(其中6000名進入公辦小學一年級，3830名進入公辦初中一年級就讀)。

　　但是，在公辦學校現有資源還無法滿足所有流動人口子女入學需求的背景之下，中山市的積分制入學探索，對于眾多被流動人口子女入學問題所困擾的城市，有著怎樣的啟示？在理想的制度設計與客觀的現實之間，積分制入學將面臨怎樣的挑戰？“中山模式”最終能否在全國復制？

　　吃“螃蟹”的小欖樣本

　　面對教育資源“僧多粥少”的困境，小欖鎮借助積分制杠桿，將優秀的流動人口子女作為首批受惠群體，在解決流動人口子女入學的同時，為小欖鎮產業發展留住了不少建設人才。

　　在內地勞務輸出大省，只要提到進城務工，許多人會不由自主地想到小欖鎮。這是一個特殊的小鎮：在廣東省地理版圖上，小欖雖然只是珠江三角洲中部的一個小鎮，鎮域面積只有75.4平方公里，但分布著2.7萬家工商企業。鎮區人口結構是戶籍人口16.09萬，常住外來流動人口約16萬。

　　“這種特殊的產業格局和人口結構，迫切要求政府用好、管理好外來流動人口。”小欖鎮委員會委員馮結紅說。從2002年起，小欖鎮黨委每年定期組織大型問卷調查，分析研究流動人口在小欖的工作和生活狀況。在2005年的問卷調查中，子女入學成了流動人口最為關切的問題。

　　“相對于外來人口不斷擴大的教育需求，小欖鎮的公辦教育資源顯然是‘僧多粥少’。在現有資源還不足以一次性解決所有人需求的前提下，首先解決哪個群體的后顧之憂，就成了我們制度設計的最大難點。”馮結紅說，“經過反復推敲，我們最終選擇了積分制入學，希望借助這個杠桿，既能分步解決流動人口子女入學難問題，又能在流動人口中間形成一種‘倒逼機制’，引導進城務工農民向市民轉化。”

　　2007年，小欖鎮精心制定了廣東省第一份專門解決流動人口子女入學的積分制量表。在這份滿分160分的量表中，既包括了流動人口是否辦理暫住證、工作年限長短、是否參加社保、醫保、計劃生育等最基本的賦分項，也包括了申請人的學歷、技能水平、貢獻度等關涉城市人口素質的賦分項。這意味著在現有教育資源不足的前提下，小欖的積分制入學將優秀的流動人口子女作為首批受惠群體。

　　在具體操作上，每年鎮教辦先測算全鎮公辦學校學位，并根據富余學位數確定當年的積分制入學名額。流動人口只需在鎮工會申報，就可參與積分排名。鎮教辦、工會再按申請者積分的多寡由高到低，確定并公示了200位入圍者名單，最終，依據申請者租住地或家庭住地，就近安排其子女入學。

　　2008年，小欖鎮在前一年試驗的經驗教訓基礎上，根據本地產業發展對外來建設者的素質需求，實行動態積分，將160分的積分量表調整為120分(其中基礎分為100分，能體現外來建設者對小欖經濟社會發展作出貢獻的附加分為20分)。與此同時，對于父母雙方均在小欖就業、孩子沒有其他入學選擇的，方案酌情將積分主體擴大到父母雙方和孩子。

　　當年，調整后的積分制大獲成功。由于積分制量表對志愿者服務活動有相應的獎勵積分，因此，過去冷冷清清的社區，如今到處活躍著外來建設者的身影；也有的家庭，過去不辦理暫住證、計劃生育證，而今都主動去相關部門申領一切與積分相關的證照；還有的父母為了獲得學歷加分，紛紛報名參加“全民基礎素質教育”工程。

　　對于第一個“吃螃蟹”的小欖鎮而言，收獲不僅僅如此。2008年，全鎮13所公辦小學一年級通過積分制接收的流動人口子女，由2007年的200人增至660人。2009年，小欖鎮在全面開放小學一年級的基礎上，又一次性開放了5所公辦初中的一年級，接收的流動人口子女達到1313人，占全鎮公辦小學、初中一年級所有學位量的35%。

　　作為首批試點的德星小學，全校雖然只有1050人，但通過積分制入學的學生，目前已占學生總數的一半。今年9月，在該校一年級新生中，流動人口子女約占新生總數的80%。“今年是我們學校試點的第四年，再過兩年，積分制入學的學生將覆蓋我們所有年級，到那時，流動人口子女將會占學生總數的70%左右。”德星小學校長霍熔坪說，“試點的這幾年，每到招生季節，我徹底輕松了，幾乎再沒有像過去那樣，為入學各路人情戶踏破門檻的事情發生。”

　　實際上，實行積分制入學后，真正讓當地政府官員們嘗到甜頭的是，積分制在解決優秀流動人口子女入學的同時，為小欖鎮產業發展留住了不少建設人才。小欖鎮工會法律監督委員會主任劉小平介紹，試點4年來，通過積分制入讀公辦學校的孩子家長，目前無一人離開小欖鎮。即便在2008年年底、2009年的全球金融危機背景下，小欖鎮的人力資源穩定率依然保持在高位。今年1月進行的4500份問卷調查統計，全鎮外來人口流動率僅為4%。

　　掛鉤入戶的“中山模式”

　　中山市按照“總量控制、統籌兼顧、分類管理、分區排名”的原則，以鎮區為單位推行積分制入學。通過積分制設置一定的進入門檻，既符合中山市現階段的社會實際，又兼顧到了流動人口融入城市的未來需要。

　　小欖鎮的小范圍試驗，為多年來備受流動人口民生問題困擾的廣東省帶來了一線曙光。繼小欖之后，中山市火炬開發區和東升鎮等10個鎮區先后“嘗鮮”。2008年5月，小欖的積分制入學試驗引起了中共中央政治局委員、中共廣東省委書記汪洋的注意。

　　2009年，中山市委、市政府借鑒小欖等鎮區積分制入學的成功經驗，出臺了《流動人員積分制管理暫行規定》和《管理實施細則》。2010年，中山市全面推行積分制入學。

　　與小欖鎮的積分制不同，中山市的積分制不只是為單純解決流動人口子女入學，而是將積分制入學與積分制入戶結合起來：凡積分排名達到入學標準的，就先解決子女入學，其入學積分的多少也同樣適用于入戶積分；在入戶申請者的積分排名中，如果滿足入戶標準，該家庭就可以毫無障礙地入戶中山，與中山市民享受同等待遇。

　　雖然今年從公辦小學一年級、初中一年級中拿出9830個學位名額，但中山市對于積分制入學還是比較謹慎。因為，全市流動人口總量為147萬，而各鎮區財力、流動人口規模、經濟社會發展需求等方面存在較大差異，若以同一個標準機械地推廣積分制，就很可能給鎮區正常的社會運行帶來隱患。

　　為此，中山市以小欖鎮的積分制為藍本，根據該市的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人員的連續工作年限、文化程度、技能水平等情況，進行積分登記，并依據積分層次享受子女入學等不同的公共服務，直至入戶。雖然在制度設計上，“中山模式”將積分制分成了積分入學和積分入戶兩個積分互認的不同層次，但實際上，對于目前積分只為子女入學的群體而言，在公辦學校不可能完全均衡的現實下，政府如何對入圍者分配學位，在一定程度上甚至比制定積分體系本身難度更大。

　　于是，中山市按照“總量控制、統籌兼顧、分類管理、分區排名”的原則，以鎮區為單位推行積分制入學。即，各鎮區綜合考慮人口和資源等方面的承載力、流動人口數量以及可提供的公辦教育資源量，根據積分高低，就近安排學校就讀。

　　2009年年底，中山市的積分制入學和積分制入戶方案出臺后，積分制入學的門檻引發了不小的爭議。其中，學歷在積分中所占分值是爭議的焦點。

　　按照《中山市流動人員積分制管理計分標準》，在個人素質積分欄中，學歷得分標準是按流動人口擁有的最高學歷水平計算，高中(中專、技校)為15分，進修大專為40分，全日制大專55分，本科80分，碩士研究生及以上100分。對于這項學歷積分規定，一些外來務工人員表示不解：“我在中山工作15年，不如一個有本科學歷的新工作畢業生得分高。”依據“計分標準”規定：“在本市連續簽訂并履行勞動合同，工作時間每滿1年加2分，最高分限10分(即連續簽訂并履行勞動合同滿5年及以上者均加10分)”。

　　對于積分制突出學歷、職稱和技能的重要性，中山市并不否認現階段的積分制目的，是要為城市未來發展引入高素質人才。中山市教育局局長劉傳沛認為，積分制不可能完全不設置門檻，尤其在目前中山戶籍人口與流動人口“平分秋色”的現實下，通過積分制設置一定的進入門檻，既符合中山市現階段的社會實際，又兼顧到了流動人口融入城市的未來需要，這就是在現有資源不可能一次性解決所有人問題的前提下，希望借助積分制在流動人口中確立一種“有本事比有房產、有錢更重要”的導向。

　　“出水量”如何調節？“安全閥”怎樣安全？

　　“開閘放水”后，政府壓力劇增，建學校的速度再快也無法趕上人口的增長速度。如何在城市承載力范圍內解決流動人口的民生問題，是中山乃至整個珠三角地區未來發展無法繞開的一道現實難題。

　　積分制讓更多的第二代、第三代中山流動人口看到了未來。中山市東鳳鎮好運來電器制造廠老板馮小虎，原籍廣東茂名，雖然此前十幾年不論如何努力，但身份始終是中山市流動人口。今年，積分制實施后，他憑借11項個人專利積累了200多分，在中山市流動人口積分制入戶排名中名列第二。他說，入戶中山就是完成了一個愿望，“終于做到房子在，企業在，子女在，戶口在”。

　　作為中山流動人口中極其普通的一名外來打工者，37歲的黃龍軍，為中山市服務了12年。在今年小欖鎮的積分制入學排名中，他為女兒獲得了一張就讀德星小學的入場券。他說，前兩年，自己最擔心的是高昂的贊助費、借讀費，以及學校學位不透明和各種“走后門”現象。如今，通過積分入學，“起碼能找到一種入讀公立學校的公平方式”。

　　據中山市教育局統計，通過積分制，目前全市已有6.6萬名流動人口子女入讀公辦學校，占流動人口子女總數的40%，流動人口子女適齡兒童義務教育入學率達100%。

　　“開閘放水”后，政府的壓力增大。然而，中山市的社會發展現實，使主政者在制度設計上，不得不謹慎地給積分制安上一只能靈活調節“出水量”的“安全閥”。即在特殊情況下，中山市可以通過動態的積分制，隨時擰緊流動人口入學、入戶的“閥門”，但是，全面實施積分制的中山市，目前依然面臨許多現實挑戰：

　　以目前中小學人均6000元/年的培養成本、中山市每年解決1萬名流動人口子女入讀中小學起始年級估算，今年中山市財政在保持原有的教育投入基礎上，需追加5000多萬元，以后每年以5000多萬元的速度逐年遞增，9年后，當流動人口子女覆蓋整個義務教育段時，中山市在確保本地戶籍人口子女入學的前提下，每年至少還得從地方財政中拿出4.5億元，解決流動人口子女入讀公辦學校。

　　最讓制度設計者們擔憂的是，有著16萬名流動人口子女的中山市，目前仍在以每年2萬人的規模遞增。如果以每校容納1000人測算，要解決每年新增的2萬名流動人口子女入學問題，中山市每年就得同時新建20所學校。“建學校的速度再快也無法趕上人口的增長速度。”中山市教育局基教科負責人說，更具挑戰的是，目前每年出生的中山籍嬰幼兒只有1.5萬人，而每年流動人口登記的出生人口為3.5萬人。

　　如何在城市承載力范圍內解決流動人口的民生問題，是中山乃至整個珠三角地區未來發展無法繞開的一道現實難題。

　　在廣州，流動人口有635萬人，流動人口子女人數高達40萬人；而深圳和東莞，流動人口更是占人口總數八成以上。積分制的適用范圍、指標設計、入圍比例等，怎樣做到兼顧科學調控與普惠于民，以及流入地政府的地方財政能否獨立支撐這項不確定且可能越來越大的公共事業支出，將是今后考驗執政者的重要課題。

　　此外，對于暫時無法被制度關照的流動人口群體，政府將如何進行相關的制度安排，這也是實施積分制需要解決的另一個重大課題。

　　相關的探索也在逐步展開。目前，中山市對在公辦學校就讀的廣東籍學生，在中山市居住的流動人口科技人員子女，在中山市連續居住5年以上、符合要求的外省籍流動人員子女，免收雜費和課本費。在民辦學校就讀、符合條件的流動人員子女，給予學雜費補助。與此同時，為了解決積分制目前還無法惠及的流動人口群體利益，中山市通過嚴格控制民辦學校的準入門檻、推進規范化建設，以緩解流動人口子女入學難問題。 

                                                                                                                      來源：中國教育報